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国内中小企业信用担保体系建设情况
发表时间:2004-11-3 17:12:17 点击数:7216
    背景材料:
    建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行作法,截止目前,全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。世界第一个国际性中小企业信用担保区域性组织是1994年成立的欧洲投资基金。
    我国的中小企业信用担保实践始于1992年。1999年6月14日,国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。2000年8月24日,国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》,我国中小企业信用担保体系开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善形成社会化信用体系建设阶段。截止2000年底,全国已有30个省自治区直辖市组建了200多个城市中小企业信用担保机构,已有13个省自治区直辖市组建了省级中小企业信用再担保机构,募集各类担保资金已达80亿元,预计可以为中小企业提供300至500亿元担保支持。另外,为中小企业提供担保服务的商业担保公司和互助担保机构也已有100多个。
    一、我国中小企业信用担保体系探索情况
    我国的中小企业信用担保实践起步于1992年,代表者是重庆的私营中小企业互助担保基金会以及上海的工商联企业互助担保基金会和广东的地方性商业担保公司。1999年6月14日,国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企[1999]540号,以下简称《指导意见》),以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。2000年8月24日,国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》(国办发[2000]59号),我国中小企业信用担保体系开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善形成社会化信用体系建设阶段。
    从1992年开始探索,我国中小企业信用担保的发展经历了四个阶段:
    1、探索起步阶段(1992年起):1992年,重庆、上海等地的私营中小企业为解决贷款难问题,并防止相互之间担保造成承担连带债务问题,自发地探索建立企业互助担保基金会,中国的中小企业担保实践开始起步。1994年,广东、四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司,交通银行上海杨浦支行与区政府和街区企业合作成立了担保基金。这个阶段中小企业担保实践的特点主要是企业互助,地方政府也给予了一定的财政资金帮助。但是,由于国有专业银行处于“卖方市场”,特别是缺乏地方性银行和非国有银行,银行业尚未形成竞争机制,造成担保作用无法有效发挥。
    2、积极推动阶段(1998年起):1998年,江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等城市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构方式帮助中小企业解决融资难特别是贷款难问题并开始进行试点。浙江、福建、云南、贵州等省的一些市县开始探索组建以私营企
    业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、广东、湖北、北京等地开始出现科技、建筑等专业性担保机构。上海、北京等地开始以政府财政部门与商业担保公司合作方式,由财政部门对银行作出承诺并推荐中小企业,由商业担保公司办理具体担保手续,对银行发放中小企业贷款进行担保的试点。中国人民银行、国家经贸委、国家体改委等部门也开始研究起草解决中小企业融资难的政策意见。这个阶段中小企业担保实践的特点是地方自我试点与资金扶持,试点模式呈现多样化。
    3、规范试点阶段(1999年起):根据国务院领导同志的要求,国家经贸委在广泛征求财政、银行、保险、工商界和省市经贸委、中小企业以及专家学者等方面意见,总结各地试点并吸收日本、加拿大、美国等国家实践经验的基础上,于1999年6月14日发布《指导意见》。1999年7月12日,党中央、国务院决定加快建立中小企业信用担保体系。1999年7月22日,国家经贸委召开全国中小企业信用担保体系试点工作会议,贯彻落实中央要求并作出具体部署。1999年11月15日中央经济工作会议提出要求,加快建立和完善中小企业信用担保体系。1999年12月2日,国家经贸委召开全国中小企业融资工作座谈会,贯彻中央经济工作会议和全国经贸工作会议精神,重点就中小企业信用再担保、直接和间接融资等作出工作部署。中国人民银行也下发了《关于加强和改善对小企业金融服务的指导意见》,对商业银行配合建立中小企业信用担保体系提出要求。河南、山东、宁夏、吉林、天津等地政府陆续下发地方性中小企业信用担保体系试点指导意见并组建相应机构,北京、上海还在互助担保和商业担保的基础上分别成立了科技担保公司和工业经济担保公司。深圳等地开始出现信用担保、商业担保、互助担保等担保机构相互配合协调发展的好局面,深圳市经济发展局、深圳市小企业服务中心、深圳市中小企业信用担保中心和中科智担保服务公司还于2000年1月8日联合举办了中小企业信用担保商业化运作研讨会并面向商业银行和中小企业提供现场咨询服务。珠海成立了国有与私营合资的中小企业信用担保机构。河南省正在形成省与十城市两级中小企业信用担保体系。铜陵市中小企业信用担保体系试点已进入风险管理网络与计算机应用阶段。2000年2月中国中小企业信用担保体系试点省市还与日本同行进行了业务交流。这个阶段中小企业担保实践的特点是在多种形式试点的基础上按照中央的统一要求进行规范操作,各级财政、人民银行、商业银行、科技、农业、计划、工商等部门和工商联也积极参与和支持中小企业信用担保体系试点。
    4、体系完善阶段(2000年起):2000年8月24日,国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》(国办发[2000]59号),决定加快建立信用担保体系,要求:各级政府和有关部门要加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地(市)信用担保体系,为中小企业融资创造条件。建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度。开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善体系建设阶段。提出:要选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点,探索组建国家中小企业信用再担保机构,为中小企业信用担保机构提供再担保服务;在加快发展中小企业信用担保机构的同时,推动企业互助担保和商业性担保业务的发展。规定:对于政府出资的中小企业担保机构,必须实行政企分开和市场化公开运作,并一律纳入地
    方中小企业信用担保体系,各级政府部门一律不得操作具体担保业务。2000年9月28日,国家经贸委召开财政部、中国人民银行、国家开发银行、进出口银行、各商业银行、研究机构以及中国中小企业对外合作协调中心、中投保公司、中科智担保公司、长春市中小企业担保公司、镇江市中小企业信用担保中心、包头市中小企业信用担保中心等参加的“信用担保体系与国家中小企业信用再担保机构方案起草工作座谈会”,会议通报了全国试点情况,讨论了方案框架和起草工作思路。2000年11月1日召开的“中小企业融资与社区发展国际研讨会”上,重庆南岸区、新疆巴音郭楞自治州、甘肃天水市、陕西宝鸡市、内蒙古包头市和吉林长春市等全国中小企业融资与社区发展示范城市,提出了建立社区中小企业互助担保机构、公务员担保小额贷款体系、城市中小企业再担保体系等试点方案,与会的各地中小企业信用担保机构还研究讨论了关于组建中小企业信用担保机构同业公会的设想,并提出了加快组建国家中小企业信用再担保机构的要求。
    二、中小企业信用担保体系的基本框架和实践模式
    1、中小企业信用担保体系的基本框架
    按照党中央、国务院“加快建立中小企业信用担保体系”的决定精神和国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》的基本要求,在《指导意见》基础上建立起来的我国中小企业信用担保体系的基本框架是:
    ⑴性质:中小企业信用担保机构为政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构,属非金融机构,不得从事金融业务和财政信用,不以盈利为主要目的;中小企业互助担保机构为中小企业自愿组成的、由会员企业出资为主、以会员企业为服务对象的担保机构,属非金融机构,不得从事金融业务,不以盈利为目的;中小企业商业性担保机构为民间投资的、以盈利为主要目的的担保机构。中小企业信用担保机构可以设立为国有控股也可以组建为国有参股的企业法人、事业法人、社团法人,互助担保机构可以设立为社团法人或企业法人,商业担保机构可以设立为企业法人或个人独资、合伙企业。
    ⑵原则与目标:
    原则--支持发展与防范风险、政府扶持与市场操作、开展担保与提高信用相结合。
    目标--逐步由中小企业信用担保体系发展成为以中小企业为主要服务对象的社会化的信用体系,推动中小企业信用担保机构逐步发展成为信用记录、信用评价、信用担保相结合的社会化的信用中心。
    ⑶体系构成:中小企业信用担保体系由一体两翼组成。“一体”指城市、省、国家三级中小企业信用担保体系,国家中小企业信用再担保机构以省级中小企业信用担保
    机构为再担保服务对象;省级中小企业信用担保机构以城市中小企业信用担保机构为再担保服务对象;城市中小企业信用担保机构以社区互助担保机构和商业担保机构为再担保服务对象并从事授信担保业务。“两翼”指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构,是中小企业信用担保体系的基础,从事中小企业直接担保业务。商业担保机构和互助担保机构依据国家规定和协议约定享受中小企业信用担保机构提供的再担保服务和风险分担。
    ⑷资金来源:政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集、会员入股或风险保证金、国内外捐赠等。其中:中小企业信用担保机构的资金来源有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集等资本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员风险保证金、国内外捐赠等;中小企业互助担保机构的资金来源有会员入股、其它民间投资等资本金以及会员风险保证金、国内外捐赠等;中小企业商业担保机构的资金来源有民间投资等资本金以及被担保企业交纳的风险保证金、国内外捐赠等。中小企业信用担保基金由政府预算拨款设立,仅限用于中小企业信用再担保和授信担保业务,按基金预算来源不同分别委托国家、省级、市级中小企业信用担保机构运作,分别由国家、省级、市级中小企业信用担保监督管理委员会(各级经贸委、人民银行、财政部门)进行监管。
    ⑸机构职能与业务对象:中小企业信用担保机构的职能主要是运作自有资本和政府信用担保基金,开展再担保和授信担保业务,统一负责纳入中小企业信用担保体系服务范围内中小企业的信用记录征集、信用评价、信用信息等信用管理工作;中小企业互助担保机构的职能主要是运作由会员企业出资和其他民间投资形成的资本金,以会员企业为服务对象开展直接担保业务,可以从事会员企业的信用记录征集、信用评价、信用调查等信用服务;中小企业商业性担保机构的职能主要是运作由股东投资形成的资本金,开展法律和政策允许的直接担保业务,可以从事法律允许的对被担保企业的信用评价、信用调查等信用服务。中小企业授信担保业务对象是符合国家产业政策的各类中小企业的贷款担保、创业投资担保、风险投资回购融资担保等;中小企业信用再担保业务对象是互助担保机构和商业担保机构,为他们提供以分担直接担保风险为主要内容的再担保服务;中小企业直接担保业务对象是法律允许的所有经济活动的担保服务。
    ⑹协作银行与担保资金:协作银行有两类:一是从事直接担保贷款业务的协作银行,一般由互助担保机构和商业担保机构选择资信度高、有积极性的银行特别是中小金融机构作为协作银行,由担保机构与协作银行以合同方式确定保证责任、责任比例、放大倍数、资信评估等协作事项。担保资金一般专户存入协作银行或购买国库券等。二是从事授信担保业务的协作银行,一般是先由银行向中小企业信用担保机构提出申请,由信用担保机构报请同级中小企业信用担保监督管理委员会批准后,由信用担保机构与协作银行签定合同确定授权额度、贷款损失率、代偿补偿率、责任比例等协作事项。担保资金也按照直接担保业务与授信担保业务分别进行管理:互助担保机构和商业担保机构按照与协作银行确定的担保放大倍数和代偿率的乘积的一定比例(如50%),将担保资金存入协作银行或同级中小企业信用担保监督管理委员会和人民银行指定的银行;中小企业信用担保机构自有担保资金(货币资金)和托管的政府中小企业信用担保基金,按照确定的担保放大倍数和代偿率的乘积的一定比例(如80%),存入承办授信担保业务的协作银行或同级中小企业信用担保监督管理委员会和人民银行指定的银行。
    ⑺风险控制与责任分担:采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业和经营者反担保、设定代偿率、实施强制再担保、依法追偿等方式进行风险控制。采取担保人与债权人、担保人与再担保人、担保人与被担保人协定责任比例等方式共担风险。中小企业互助担保机构和商业担保机构按照担保业务收入的一定比例(如20%)建立担保风险准备金。
    ⑻行业自律与政府监督:成立中小企业担保机构同业公会,从事中小企业担保业务的各类担保机构必须加入一个本地区的同业公会。由经贸委、财政、银行、工商等政府部门组成省市中小企业信用担保监督管理委员会(一般由省市政府中小企业职能部门负责人兼任委员会主任),由财政、审计和其他出资者组成担保机构的监事会(一般由最大股东或财政部门人选担任监事会主席)。所有从事中小企业直接担保业务的各类担保机构必须参加所在城市中小企业信用担保机构的强制再担保,并可以在协商的基础上参加自愿再担保。城市中小企业信用担保机构必须参加所在省自治区直辖市中小企业信用担保机构的强制再担保,省自治区直辖市中小企业信用担保机构必须参加国家中小企业信用再担保机构的强制再担保。
    ⑼行业准入和扶持政策:为控制担保风险要严格行业准入制度:设立中小企业互助担保机构和商业担保机构应由地级城市人民政府进行审批并由同级工商管理部门进行工商登记注册;设立省市中小企业信用担保机构应由省级人民政府进行审批并由同级工商管理部门进行工商登记注册。享受国务院办公厅“对纳入全国试点范围的非盈利性中小企业信用担保、再担保机构,可由地方政府确定,对其从事担保业务收入,3年内免征营业税”政策,其中全国试点范围应是:国家、省、市中小企业信用担保机构以及参加强制再担保的中小企业互助担保机构和商业担保机构。免税担保收入是指:国家、省、市中小企业信用担保机构的担保业务收入;中小企业互助担保机构和商业担保机构从事直接担保业务收入中转缴再担保部分;中小企业互助担保机构和商业担保机构按照担保业务收入中按照规定比例建立担保风险准备金的部分。
    2、中小企业担保试点的实践模式
    按照国务院办公厅国办发[2000]59号的基本要求和《指导意见》的基本框架,我国中小企业信用担保体系建设的实践模式,归纳起来包括信用担保、互助担保和商业担保等三种具体模式。
    ⑴信用担保:中小企业信用担保机构是社会化的中小企业发展促进体系的重要组成部分,也是建立政府促进中小企业发展的政策体系的重要基础,探索市场经济体制和经济全球化形势下政府扶持中小企业发展的通行作法。在中小企业信用担保体系中,中小企业信用担保机构是核心,为政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构,属非金融机构,不得从事金融业务和财政信用,不以盈利为主要目的,设立具有法人实体资格的独立担保机构(企业法人、事业法人、社团法人),实行市场化公开运作,接受政府机构的监管。中小企业信用担保机构的资金来源有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集等资本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员风险保证金、国内外捐赠等;中小企业信用担保机构包括城市、省、国家三级中小企业信用担保机构,国家中小企业信用再担保机构以省级中小企业信用担保机构为再担保服务对象,省级中小企业信用担保机构以城市中小企业信用担保机构为再担保服务对象,城市中小企业信用担保机构以社区商业担保机构和互助担保机构为再担保服务对象并从事授信担保业务。从试点初期情况看,中小企业信用担保机构占全部担保机构的90%,主要是以地方经贸委会同财政、银行等部门共同组建,担保资金主要是地方政府预算拨款,除个别地区按照部门隶属关系分别设立几个中小企业信用担保机构外,各地区都是只设立一个中小企业信用担保机构面向所有中小企业提供担保服务。
    ⑵互助担保:中小企业互助担保机构分布在我国城乡社区,以中小企业为服务对象,从事中小企业直接担保业务,是中小企业信用担保体系的基础。中小企业互助担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的担保机构,它以自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为主要目的和主要特征。中小企业互助担保机构的资金来源有会员入股、其它民间投资等资本金以及会员风险保证金、国内外捐赠等,一般设立为社团法人或企业法人。中小企业互助担保机构依据国家规定和协议约定可以享受中小企业信用担保机构提供的再担保服务和风险分担。从试点初期情况看,此类占全部担保机构的5%左右,主要是以地方工商联、私营协会及私营企业等自发组建,担保资金主要是会员企业出资为主要来源,地方政府也给予一定资助,一般在区县和社区设立中小企业互助担保机构。从未来发展情况看,互助担保机构将有三个特点,一是每个担保机构的规模相对较小;二是与区县级同业公会密切结合;三是通过向信用担保机构申请再担保来分散风险。
    ⑶商业担保:中小企业商业担保机构起步较早,但是由于担保风险与担保收益不成比例,所以,除个别几个具有政府背景的国有商业担保公司之外,其他商业担保公司发展比较缓慢。中小企业商业担保机构是一般以企业、社会个人为主出资组建,也有国有独资的商业担保公司,多设立为企业法人,法律也允许设立个人独资、合伙企业形式的商业担保公司。商业担保公司以独立法人、商业化运作、以盈利为目的和同时兼营投资等其他商业业务为特征,从事的中小企业直接担保业务只是其业务之一。中小企业担保机构依据国家规定和协议约定可以享受中小企业信用担保机构提供的再担保服务和风险分担。从试点初期情况看,此类占全部担保机构的5%左右,主要是以工商联、私营协会、科技部门、开发区及公司企业等组建,个别地方政府(财政、科技、计划、主管部门)也有出资。从未来发展情况看,为中小企业服务的商业担保机构将有三个特点,一是担保业务操作的商业和市场化程度最高;二是一般会选择所熟悉的产业和领域开展担保业务;三是通过向信用担保机构申请再担保来分散风险;四是需要通过相关投资和服务业务所得来建立担保业务的补偿机制。
    除上述三种模式外,个别地方以政府财政部门与商业担保公司合作方式,由财政部门对银行作出承诺保证责任并推荐中小企业,由商业担保公司办理具体担保手续,对银行发放中小企业贷款进行担保的试点。也有的地方国有投资公司以企业名义为中小企业提供保证,并以咨询费名义收取提供担保的报酬。还有地方为帮助下岗职工自我创业,探索进行公务员为创业者从银行贷款提供个人小额担保。
    三、我国各地中小企业信用担保体系建设进展情况
    截止2000年12月底,全国已有30个省、自治区、直辖市开展省级或市级中小企业信用担保体系试点,济南、铜陵、镇江、长春、重庆、遵义、楚雄、伊犁、咸阳、鸡西、鞍山、太原、福州、嘉兴、柳州、绵阳、马鞍山、包头、抚顺、深圳、珠海、武汉、宁波、巴音郭楞等200多个城市已组建中小企业信用担保机构并开展试点工作;广东、浙江、云南、安徽、四川、上海、北京等地的中小企业互助担保和商业担保机构的发展速度也大大加快,据不完全统计全国各地中小企业互助担保和商业担保机构已达上百个。河南、吉林、宁夏、天津、山东、贵州、四川、内蒙古、青海、山西、黑龙江、江西、河北等十几个省、自治区、直辖市已开始组建省级担保机构并开展再担保试点。在全国中小企业信用担保体系建设中,研究或成立省级再担保机构最早的省是河南、内蒙古、吉林、宁夏;全国第一家以中小企业为主要担保业务的民营担保股份公司是深圳市中科智担保服务股份有限公司;全国第一家中小企业信用担保协会是内蒙古自治区中小企业信用担保协会;全国最早探索中小企业担保的直辖市是重庆、上海;全国第一家成立直辖市中小企业信用担保中心的是天津;全国最早兼营中小企业担保业务的公司是深圳科技投资公司、中国经济技术投资担保公司、四川省经济技术投资担保公司;全国第一家政府与民营企业合作设立的中小企业信用担保公司是珠海市中小企业信用担保公司;全国第一个建立起省级再担保与市级信用担保体系的是河南省和内蒙古自治区;全国第一家由国际组织参与出资和组建的中小企业信用担保中心是江苏镇江市中小企业信用担保中心。
    据初步统计,上述中小企业担保机构中,按实到担保资金排序为中小企业信用担保机构、互助担保机构、商业担保机构。据初步统计,中小企业信用担保机构已到位担保资金约60亿元,其中地方财政预算拨款占45%,经贸、科技、计划及主管部门等出资占30%、会员企业和个人出资等占15%、资产划拨等占10%。从各地试点情况看,已成立的中小企业担保机构的法律形式主要有三类:一是事业法人(占35%),一般称为省市中小企业信用担保中心,由地方政府出资,但均采取企业化管理和市场化运作,并采取会员制方式。成立中小企业信用担保中心的省市有天津、重庆、河南、宁夏、青海等省(自治区、直辖市)和济南、铜陵、镇江、深圳、伊犁、青岛、鸡西、咸阳、遵义、巴音郭楞等城市以及部分开发区。二是企业法人(占50%),一般称为省市中小企业信用担保公司,在地方政府出资的同时还吸收其他资金,按照《公司法》运作。成立中小企业信用担保公司的省市有吉林、山东、贵州、上海、江西、山西等省(直辖市)和长春、包头、吉林、珠海等城市。三是社团法人,一般称为省市中小企业信用担保协会,如内蒙古自治区中小企业信用担保协会等。除上述中小企业信用担保机构之外,互助担保和商业担保机构一般都是注册登记为公司,但不标注“信用”两字。

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